未輔導也未拆除，違章工廠有恃無恐

農委會統計，全台約有13萬家違章工廠、1.4萬公頃農地遭佔用。（攝影／余志偉）

1970年代「拼經濟」時期，政府放任工廠違規蓋在農地，農委會統計，全台約有1.4萬公頃農地遭佔用，出現13萬家違章工廠；經濟部則推估，扣除不到登記規模的小業者，目前仍有3.8萬家違章工廠應登記卻沒登記。

為了管理散落在農地上的違章工廠，2010年，經濟部修改《工廠管理輔導法》，首度開放2008年3月14日前，已存在的低汙染工廠，補辦臨時工廠登記，並輔導合法，至2017年6月2日，期間免受《區域計畫法》、《都市計畫法》及《建築法》相關罰則。

當時有立委認為輔導期太短，應放寬到10年，讓業者有充分時間改善環保問題、找尋合法土地，最後行政院決定以7年為限。但2014年，眼看輔導期已過半，違章工廠合法件數卻不到千分之一；經濟部再次修法，延長輔導期至2020年6月2日。

過去環團便曾質疑，經濟部未積極輔導取得臨登的違章工廠合法，也沒有拆除未登記工廠，拿不出蘿蔔也沒有棍子，恐無法落日。後續發展果然也應驗了環團的擔憂，彰化縣環境保護聯盟理事長施月英氣憤地說，「光是2017年就檢舉了9處違章工廠、2018年檢舉8處，今年再檢舉11處，政府不拆，業者有恃無恐。」

去年地方選舉民進黨大敗，如今違章工廠落日條款又將到期，適逢明年總統和立委選舉，地方壓力如排山倒海而來，在蘇貞昌出來喊話修法、張景森主導下，經濟部擬修法，還未申請臨時工廠登記的業者，可以在修法後3年內，提出「工廠改善計畫」，例如環保、消防、水利設備，並在2年內改善完成，若沒辦法改善則可以再展延，重新提出改善計畫。

而經地方主管機關審查，確認如實改善後，便可申請「特定工廠登記」，由經濟部納管，再符合一定條件就可申請變更地目，最後成為合法工廠。

先前已經取得臨時工廠登記的業者，則可以直接申請「特定工廠登記」。換句話說，經濟部只是把「臨時工廠登記」一詞，改成「特定工廠登記」。

值得注意的是，草案擬規定，未登記的工廠，必須在10年內取得「特定工廠登記」，此舉形同展延輔導期，未登記業者只要在2029年前取得特定工廠登記即可。

至於已經取得「特定工廠登記」的業者，合法化的大限是何時？截至目前仍未定案。經濟部工業局局長呂正華受訪時強調，一切都還在討論，待行政院核定草案通過後才能對外說明。

長期關注違章工廠議題的地球公民基金會研究員吳其融批評，若草案走向真是如此，根本未解決實質的合法化問題。政府在這10年間沒有積極輔導已經取得臨時登記的工廠合法化，如今又要納入其他未登記的工廠，「地方政府人力、時間夠審查嗎？」質疑工廠改善計畫的審查恐淪為紙上作業。

吳其融認為，經濟部應將輔導資源優先放在7,000多家已取得臨登的工廠，「因為這些工廠至少有意願按照政府法規走。」考量現實狀況，的確可以再展延這些工廠的輔導期，但前提是經濟部必須釐清台灣產業調整方向，並改善現行違章工廠合法化面臨的問題；而廠商也應該要自己提出遷廠計畫，明確列出所需財務借貸、想要的區位、技術輔導、窒礙難行之處，再由經濟部審查、媒合資源，例如業者2年內提出遷廠計畫，政府輔導5年內合法，雙方都朝同一目標走，才不會讓輔導期無限展延，永遠無法落日。

地目變更牽動土地價值、回饋金比例，業者抵死不退

已取得「丁種建築用地」的興建中工廠。（攝影／曾原信）

不過相較於環團期待的遷廠，此次修法，經濟部更朝向輔導就地合法。

以往違章工廠若要合法，一個選擇是遷廠，一個則是變更地目。前者因地價高，許多廠商意願低落，例如台中工業區每坪就要價25萬；後者除了報編工業區，另可依循「產業創新條例」，集結附近的土地，報編成產業園區，但需經地方政府或內政部都市計畫審議，過程繁瑣。

為了輔導業者合法，2015年，經濟部放寬變更地目的規定，公告186個已經有工廠群聚的特定區域，若地目是「一般農業區」農牧用地，可集結特區內的工廠，或由個別工廠提出變更成「丁種建築用地」，等同就地合法。這186個特區共計546公頃，約709家違章工廠，截至目前，經濟部中部辦公室統計，僅9區、10家工廠成功變更用地。

當時修法就曾引起爭議，環團擔憂違章工廠就地合法恐汙染農地，經濟部則主張部分農地已出現工廠群聚效應，對經濟貢獻大，且農地難以再恢復利用。

♦各類地目的使用限制

農牧用地：
非都市土地使用分區中，將土地分為18種用地，其中農牧用地只能供「農業使用」，例如耕種、蓋農舍、溫網室、資材室等農業設備。違章工廠佔用的土地多數都屬於農牧用地，無法取得合法工廠登記，因此才需變更地目成「丁種建築用地」或「特定目的事業用地」。

丁種建築用地：
供工廠及有關工業設施建築使用。台灣的土地使用分區允許工廠蓋在農業區，但其所屬地目必須是丁種建築用地，這也是目前農地違章工廠就地合法的重要途徑。

特定目的事業用地：
供各種特定目的的事業使用，沒有其他符合的地目才會編定為特定目的事業用地，例如蓋學校、運動場等共28種用途。行政院欲將違章工廠地目改為此項，形同將違章工廠列為特定目的事業用地中的其中一項事業。

（資料來源：內政部 整理：林慧貞）

無論如何，2015年經濟部對違章工廠變更土地還設下限制；然而這次修法，經濟部長沈榮津不斷對外表示，業者反映變更地目困難、繳交變更地目的回饋金過高，要修法簡化程序。

目前經濟部有意調降變更土地的回饋金，從現行50%降到10%左右，變更地目則傾向放寬限制，只要取得特定工廠登記，提出用地合法計畫，向地方政府申請核發「特定工廠使用地證明書」，就可申請將農牧用地變更成「特定目的事業用地」。換言之，違章工廠就地合法不再限於已經群聚的特區，未來可能零星散布在農地上。

沈榮津強調，不是就地合法，而是「就地輔導」，業者必須無公安疑慮、無汙染，才可能變更土地。呂正華則補充，只有低汙染行業可以申請就地變更地目，中高汙染的行業如電鍍，會輔導遷廠，例如轉向彰濱工業區電鍍專區。

然而從186個特區允許變更地目，到現在毫不設限，前環保署副署長、環境律師詹順貴直言：「國土計畫差不多被架空了。」若之後政府又沒有魄力針對2016年5月20日後新建的違章工廠即報即拆，就是鼓勵另一批人違法使用農地，因為地目變更後、地價會上漲，業者又開始搶蓋、工廠往旁邊農地擴張，沒完沒了。

吳其融認為，解決土地違規使用，第一件事不應討論如何就地合法，可以透過許多方式，例如優先利用既有未開闢的閒置工業土地，或是依據「產創條例」，考量產業屬性、環保、當地環境、國土規劃等等，發展鄉村型小型產業園區，「經濟部該做的是創造好的產業環境，」而不是一視同仁，全部合法，讓工廠零星散布在農地上，破壞農地完整性，造成更大的水汙、土汙風險。

高中低汙染產業劃分，環境與經濟拔河的主戰場

農民在興建中的工廠前耕作。（攝影／曾原信）

此次修法另一個關鍵，是高中低汙染產業的劃分。經濟部認定只有低汙染產業可就地合法，中高汙染產業例如電鍍、染整則必須遷廠，但劃分標準充滿爭議。

經濟部2011年前公告50項中高汙染產業，採負面表列方式，只要未被公告為中高汙染的工廠，就屬於低汙染；2011年將中高汙染產業刪減到36項，認定標準是「具汙染潛勢的事業」、「汙染物影響民眾居家生活品質」，包括鑄造業、瀝青混凝土、玻璃纖維、輪胎製造等等，都在這次修改時被剔除在中高汙染名單，可申請就地合法。

環保署推估，全台約有2.1萬公頃農地的土壤重金屬濃度有高汙染潛勢的風險，過去鎘米、綠牡蠣等歷史經驗也讓環團擔憂，政府對工廠汙染的把關太寬鬆、高中低汙染劃分標準過於單一。吳其融指出，汙染與否攸關工廠製程，「即便是被列為低汙染的鑄造業，製造過程中廢鑄砂、重金屬銅、鋁、鉻沒有處理好，也會汙染環境。」

詹順貴認為，高中低汙染產業劃分應回歸環保署專業，考量產業別、製程、規模大小。吳其融也附和，經濟部不該直接用產業別來分，應考慮環保署毒物及化學物質局意見，篩選特定化學品，再來看每個行業製程上是否產生這個化學品、可能造成的汙染風險高低，對不同產業定出不同的合法策略。

3月5日環團到行政院抗議時，行政院經濟能源農業處參議呂貞慧出面接受陳情曾指出，張景森指示重新檢討高中低汙染產業劃分標準，將來可能朝製程分類；但修訂時間多久，呂貞慧則沒有給出承諾。

在工業區土地租金居高不下、且大選將屆之際，經濟部是否真有魄力，動搖這個影響業者生計的標準，仍有待觀察。

冠軍米農在工業地耕種，凸顯國土規劃便宜行事

此次針對違章工廠的修法，對台灣未來產業發展影響深遠，長期研究國土計畫的政治大學地政學系助理教授戴秀雄認為，經濟部過於簡化了這個議題，「農地違章工廠不是只有工廠低汙染、排水問題，還有農地破碎化問題，工廠群聚也要把農地環境考量進去。」就地合法只解決現在的問題，卻忽略了長遠規劃。

我們實際走訪台灣違章工廠重鎮彰化縣鹿港鎮，一位老農正看著剛播種的秧苗愁眉不展。他的鄰田矗立著兩大棟超過3公尺的鐵皮工廠，1月被彰化縣環境保護聯盟檢舉，3月中被地方政府要求停工，雖然連機具都還沒搬進去，但高聳圍牆已擋住了北風的去路，風撞到牆後倒捲，掃得周遭秧苗倒地不起。老農預計下週補秧，「但就算補了，新苗成長速度比舊的苗慢，最後收成還是會降低。」

台灣長期漠視國土規劃，讓優良農地被蠶食鯨吞。2011年獲得農委會「十大經典好米」的新竹農民莊正燈，耕種地早在1987年就被編為新竹科學工業園區第三期預定地，地目被變更為工業地，當時有443公頃農地都被劃入，後來竹科管理局發現水源不足，放棄開發，但地目遲遲未變回農地，形成農民在工業地種米的怪異情景；2017年新竹縣政府又打算將這塊地開發為產業區和住宅區，農民持續抗爭中。

從農地、工業地到住宅，一變再變，凸顯中央和地方政府毫無長期規劃的心態，冠軍米農民只能在開發陰影下提心吊膽耕種。

另一個經典案例是中科四期，2009年環保署通過中科四期開發案環境影響評估，落腳彰化縣二林鎮，面積廣達600多公頃，多數是台糖農地，引發搶奪農地和農用水、廢水汙染爭議，最後工業大廠友達光電放棄進駐，國科會宣布重新檢討計畫，但當地聚落相思寮農地早已被剷平成荒地。

中科四期看上的台糖農地，其地目就是「特定目的事業用地」，因劃分上不屬農地，常被列為工業區和各種開發案首選，地政學者和農民團體不斷批評，台糖農地地目一開始就劃設錯誤，卻遲遲未修正，淪為工業區提款機。未料此次「特定目的事業用地」又再次被當成違章工廠合法化標的。

戴秀雄感嘆，一個國家的國土利用不能全用市場機制決定，國土計畫是從上而下的整體性規範，讓使用土地的人彼此更和諧，「違章工廠的用地管理，應該是在這個大傘下調整。」但現在的修法方向卻是從下而上，就地合法，不管這支大傘，等於宣告台灣不用國土規劃了。

【後續與迴響】

《工輔法》草案政院拍版：低污染違章工廠就地合法、中高污染未設落日期限（2019.3.28更新）
 

全台1.4萬公頃農地，散佈13萬家違章工廠，關乎農民與工廠業者生計，並牽動環境與國土規畫的《工廠管理輔導法》修正草案，今（28日）由行政院院會拍板。近日將把草案送入立法院審議。

此次修法最受關注的是，草案大幅修改第28條規定，放寬農地違章工廠合法化程序。未來，尚未申請臨時工廠登記的低污染違章工廠，須在修法後10年內取得「特定工廠登記」，由經濟部納管；已取得臨時工廠登記的業者，則可直接申請「特定工廠登記」。取得特定工廠登記後，再提出用地合法計畫，經地方政府審查，就可申請將「農牧用地」變更成「特定目的事業用地」，正式合法化，土地也可自由買賣。

至於業者取得特定工廠登記後，須在多少年內變更成合法工廠，條文中並未明定。經濟部次長王美花表示，違章工廠納管重點是改善污染問題，變更地目涉及內政部法規，配套的母法和子法非常多，很難規劃時間點。

中高污染的違章工廠同樣也沒訂出落日條款，王美花表示，前瞻計畫已編列7,500萬預算，讓各地方政府清查轄內違章工廠樣態，預計10月底完成，屆時會請地方政府主動提出輔導期限，經濟部不會主動修法定。

特定農業區的優良農地也能申請變更

此次修法也朝向「就地輔導」方向。2015年經濟部曾放寬違章工廠變更地目的規定，186個已經有工廠群聚的特定區域，可申請將地目從「一般農業區」農牧用地，變更成丁種建築用地，使工廠合法化，這次則沒有設限群聚區才能變更。

以往刻意排除「特定農業區」變更地目，是因特定農業區多屬優良農地，政府曾投入經費重劃、興建水利設備。如今拿掉限制，也讓環團擔憂，零星工廠散落在農地，造成汙染風險，也失去工廠群聚的經濟效應。

對此，王美花坦言，修法時針對這點討論很多，目前的確拿掉限制，但草案中有規定，群聚工廠會優先輔導，就是為了做出好的示範，而地方政府若已有土地規劃，也可以駁回個別違章工廠的申請。經濟部中部辦公室科長雲瑞龍則補充，業者提出「工廠合法計畫」時，經濟部、農委會及其他相關單位會共同審查，屆時將依個案檢討特定農業區、一般農業區是否能變更。

環團：不應就地合法，應分類輔導管理

對於此次修法，環境權保障基金會專職律師郭鴻儀從法制觀點指出，就地合法悖離國土分區精神，部分違章工廠的確有資金、技術上困難，難以合法，但經濟部作為輔導機關，應該給予相關資源，例如貸款，讓這些工廠群聚、遷到工業區，統一管理風險。

此次修法方向令環團失望，地球公民基金會今天一早便在行政院門前抗議，地球公民基金會研究員吳其融批評，若全都就地合法，「台灣近30年來開闢工業區要幹嘛？」並非完全反對違章工廠，但經濟部應分類管理、制定不同策略，例如低污染的農產、食品加工廠和農地較相容，可和農委會討論列出相關類別，優先輔導就地合法，而非全面開放。

草案另一重點是降低變更地目回饋金，王美花表示，變更地目時需繳交回饋金到農發條例基金，之前規定為公告地價50%，「但工廠無法負荷，不切實際」，反而讓工廠不願登記合法，將來會和農委會討論具體數額，預計調降。

農牧用地轉移成特定目的事業用地後，地價可能上漲，是否對業者買賣土地設限？王美花表示，由於工廠和地目都合法了，不會限制買賣、轉移土地，但是否另加其他限制，如幾年內不能移轉，之後會跟掌管國土的內政部進一步討論。
 

附註：

[1]  特定目的事業用地：
供各種特定目的的事業使用，沒有其他符合的地目才會編定為特定目的事業用地，例如蓋學校、運動場等等共28種用途。行政院欲將違章工廠地目改為此項，形同將違章工廠列為特定目的事業用地中的其中一項事業。